29 березня 2016
Олександр Вальчишин @AlexValchyshen

На реформаторський рух ще чекає свій час просвітлення

Молоде покоління політиків та урядовців, що втілюють реформи, стверджується далі. Позаминулого тижня (17 березня 2016 р.) вони надали для широкого суспільного обговорення свою ініціативу, яка стисло викладена в Маніфесті про бачення змін у країні в наступні кілька років.

 

Цей крок слід вітати. Він свідчить, що запал цих людей не згасає після майже двох років діяльності у владі в ролі інсайдерів від суспільства. На їхньому боці суспільна симпатія та підтримка.

 

Але є певні нюанси в економічних пунктах Маніфесту, які наштовхують на думку про невідворотність його вдосконалення у майбутньому. Ці нюанси походять від макроекономічної механіки.

 

Візьмемо пункт №3 «Мінімізація ролі держави», де заявленою метою є досягнення «ролі держави» не більш ніж 40% від ВПП за «консолідованим державним бюджетом», а після 2019 року ця мета перенацілюється на 35%. Формулювання цього пункту є розмитим – не вказано, який саме показник мається на увазі, чи то доходи бюджету держави, чи її витрати. Якщо дотримуватися стандартної міжнародної практики, то очевидно маються на увазі витрати сектора державного управління, тобто консолідований бюджет, пенсійний фонд та інші соціальні фонди. За результатами 2015 року цей показник трохи перевищував 45% (розрахунок додається).

 

Отже, виглядає досить реалістичною справою прибрати 5% до 2019 року, а після того ще 5% уже протягом, скажімо, наступних п’яти років.

 

Але це не так! І щонайменше з трьох причин.

 

Сформований в українському реформаторському русі консенсус, ніби економічні кризи в країні виникають через велику роль держави (або, дослівно, через «високий рівень розподілення ВВП через бюджет»), є хибним. Цей показник – наслідок кризи, а не її причина. Викорінення корупції не обов’язково має означати зменшення витрат держави. Збережені кошти є сенс витратити з розумом і особливо, коли економіка у стані рецесії[1]. Такі державні витрати слід розглядати як доходи інших суб’єктів економіки. Свіжий досвід деяких країн ЄС свідчить, що економія державних витрат призводить до невтішних наслідків. Наприклад, у Бельгії урізали витрати на служби безпеки. Можливо, це не остання причина, чому ці служби в останні кілька років пом’якшили пильність щодо терористичної загрози.

 

В економіці є певні процеси, які природно відбуваються поза державою. На додаток до державного сектора економіку розділяють на внутрішній недержавний сектор і зовнішній сектор. Вони доповнюють один одного – їхні витрати нетто перебувають у балансі. Проведення економічної політики без співставлення фактів, прогнозів та ризиків щодо взаємозв’язку між цими трьома секторами економіки є короткозорим підходом. А якщо до цього прикладають політику з мінімізації державного сектора, та ще й шляхом зменшення витрат державного бюджету, тоді така політика шкодить. Якщо ж узяти поточну ситуацію в економіці країни, то маємо незаперечні підтвердження того, що зовнішній та внутрішній недержавний сектори в рецесії. Експорт (іншими словами витрати зовнішнього сектора на українські товари та послуги) у 2015 році впав на 29% у постійних цінах порівняно з 2013-м, а інвестиції в основний капітал (які значною мірою відображають витрати внутрішнього недержавного сектора не споживчого характеру) скоротилися на 31% за той самий проміжок часу. Задля виходу з довготривалої кризи економічна політика має бути більш креативною, ніж суто сфокусованою на зменшення державних витрат.

 

По-третє, досягнення мети в 40% ВВП можливе протягом 2016–19 років за таких двох протилежних сценаріїв. Перший, назвімо його комфортний сценарій, це коли бюджетна політика принаймні не погіршує стан «маленького» українця. Тобто соціальні, поточні та капітальні витрати відновлюватимуться в реальному вимірі (без інфляції або, іншими словами, у постійних цінах), скажімо, на 3-5% щороку. Це буде досить скромним відновленням, що означає, що державні витрати у постійних цінах у 2019 році на 17-22% відставатимуть від рівня 2013-го. Для цього потрібен середньорічний реальний приріст ВВП у 2016-19 роках щонайменше на рівні 3-4%. Такий сценарій є оптимістичним щодо темпів зростання реального ВВП у порівнянні з очікуваннями, що превалюють серед економістів з міжнародних комерційних банків. Тоді слід звернутися до реалістичніших прогнозів економічного зростання у цей період. Поточний прогноз від МВФ – застарілий (3.5% середнього приросту ВВП на 2016–19 роки), і скоріше за все за місяць він буде переглянутий серйозно донизу. Тому слід брати консенсусний погляд від Bloomberg та FocusEconomics, де цей показник поки що тримається на рівні 2.4-2.6%. Відповідно, найімовірнішим стає другий сценарій, за яким досягнення мети зі скорочення рівня витрат навіть у віддаленому 2019-му можливе завдяки стриманій фіскальній політиці протягом 2016–19 років. Це означатиме стагнацію так званої соціальної частини бюджету. Отже, цей сценарій буде для суспільства продовженням того стресу, який відбувся у 2014–15 роках. Він небажаний у демократичній політичній системі.

 

Продовжуючи аналізувати Маніфест, звернімо увагу на пункт №4 «Ефективне державне управління». Тут є заявлені цілі, і серед них – скорочення кількості державних службовців на 50%. Якщо ці люди корупціонери, тоді питань немає. Але такий захід на додаток того, що деякі держустанови в рамках власних штатів уже скоротилися майже наполовину, є досить масштабним.

 

На рівні мікроекономіки (окремих суб’єктів господарювання чи державного управління) досягнення більшої ефективності через мінімізацію витрат – логічна справа. Зараз це те, що робить більшість суб’єктів в економіці – від НБУ (скоротили штат на 4600 осіб, або 39%) до міністерства економіки (на 800 осіб, або 53%), від приватного підприємства «УкрАвто» (на 1104 осіб, або 51%) до іншої приватної компанії «Метінвест» (скоротили платню адміністративному складу). Таких прикладів набагато більше. Якщо їх скласти по всій економіці, то вимальовується невтішна картина – економіка стикається із тотальним урізанням витрат. Та якщо зважити, що на макрорівні витрати одних суб’єктів є доходами інших, то єдиний висновок – унаслідок такої політики економіка буде в затяжній рецесії. Її відновлення до рівня 2013 року, не кажучи вже про рівень 2007-го, буде десь там, після 2020-го.

 

Ефективність державного управління має націлюватися на максимізацію рівня зайнятості. І це крім досягнення низької та стабільної інфляції, що вже є офіційною метою НБУ.

 

Заслуговує на увагу також слабкість погляду на таке питання: як економіка працює з грошима. Воно опосередковано згадується окрім вищезазначених пунктів іще у пункті №7, проте лише в сенсі вільного руху капіталів. Це питання щодо грошей складніше й вимагатиме окремого пояснення.

 

Виходить так, що наразі ми маємо Маніфест із певними формулюваннями, котрі відбивають сформований ідеологічний хребет щодо реформ, який не є ідеальним і потребує вдосконалення. Суспільство має право очікувати від реформаторського руху, що його бажання тиснути на усталену систему не підмінить його здатності до інтелектуального прогресу. Це вимагатиме критичного ставлення до речей, які навіть зараз здаються незаперечними.

 

[1] Тут і далі термін «рецесія» використовується у широкому сенсі, тобто мається на увазі поточний рівень квартального ВВП у постійних цінах і в сезонно-скоригованих термінах за IV квартал 2015 року, який все ще на 18% нижчий за рівень цього показника у IV кварталі 2013 року або напередодні кризи 2014–15 років. Також він на 24% нижчий за рівень цього показника у ІІ кварталі 2008-го або напередодні кризи 2008–09 років. 


State budget.xlsx   (82.5kb)